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2020年第5期(总180期) 动态观察

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  • 发布时间:2020-07-08
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吉林省农村固定观察点

 

 

动态观察

 

2020年第5期(总第180期)

 

“空心村”是空心化村庄的简称,在我国20世纪90年代中期开始出现,目前呈现出快速发展、蔓延的趋势。主要有两层含义:其一是地理意义上的“空心村”,具体是指多年来农村新建住房大多集中在村庄外围,而村庄内却是无人居住的残败老屋,形成外实内空、外新内旧的现象。其二是经济意义上的“空心村”,具体是指随着我国城市化和工业化进程的加快,大量农村青壮年劳动力流入城市,村里只剩下老、幼、妇孺人群,造成人口在年龄结构上的“空心化”现象。可见,“空心村”是一个具有地理和经济双重含义的概念。治理“空心村”时,要对农村宅基地建设问题进行治理,同时还要考虑人口外流带来的诸如留守儿童教育、空巢老人养老等一系列比分365,球棎足球比分:问题。因此,治理“空心村” 是一项政策性强、涉及内容复杂、比分365,球棎足球比分:影响大的一项综合性行政行为。

一、长春市“空心村”特点、现实问题和治理意义

长春市“空心村”的主要特点:第一不是真空,而是季节性的“空心”,有的房屋春夏秋出租,冬季闲置;有的房屋春夏秋闲置,冬季使用。第二不是全空,住房闲置率高的村屯也留存零星几户驻村,如榆树、双阳的朝鲜族村屯,村民常年在外打工,房屋闲置率高。一方面“空心村”内不仅是房屋闲置,房前屋后的园地也多数弃耕,造成土地资源浪费。另一方面在开展新农村建设、农村人居环境整治过程中,需要投入大量的资金进行农村公共基础设施建设,而“空心村”却缺少必要的服务群体,造成了人财物的极大浪费。在实施乡村振兴战略、进行农村人居环境整治的过程中,研究资金集约化使用,解决因盲目投入而产生浪费的问题,开展“空心村”治理具有一定的现实意义:

一是有利于村屯科学布局。根据行政村的空心化程度,可以整建制的重新规划建设农民小区,科学安排村屯体系,统一布置基础设施,节约资金、便于管理。二是有利于活用土地指标。治理“空心村”可以置换出大量建设用地和耕地指标,通过实施城乡建设用地增减挂钩政策和跨省调剂政策,服务招商引资项目落地、增加农村土地收益和政府财政收入,集中用于农村基础设施建设。三是有利于实施现代化农业生产。治理“空心村”可以进一步整理规范耕地,通过实施高标准农田建设,提高土地规模化经营和农业生产机械化水平,最大程度提升农业生产增益。         四是有利于推动乡村振兴战略实施。通过“空心村”治理,可以进一步提升农村人居环境质量,为实现乡村振兴战略总要求中建设生态宜居农村环境打下坚实基础。

二、治理“空心村”的基本原则

(一)坚持城乡统筹、规划引领。按照城乡一体化发展要求,结合县城、村庄、人口演变趋势,进一步完善县域镇村体系规划,增强规划执行力和管控力,切实发挥引领和指导作用。

(二)坚持分类施策、有序推进。根据村庄特点和群众意愿,因地制宜、分类施治、突出重点、统筹安排,科学确定整治模式和推进时序,不搞“一刀切”

(三)坚持政策引导、市场运作。加强组织推动,强化政策保障,整合相关资源,引入战略投资方,实行市场化运作,实现资金自求平衡,不增加群众负担,不增加政府债务。

(四)坚持以人为本、群众自愿。牢固树立以人民为中心的发展思想,在决策上充分尊重农民的意愿选择,在工作中充分发挥农民的主体作用,在推进中充分维护农民的合法权益,切实增强群众的知晓度、参与度和满意度。

(五)坚持协同推进、服务配套。把“空心村”治理与脱贫攻坚、新型城镇化、产业发展、生态建设紧密结合、协同推进。充分考虑群众的就业、教育、医疗、养老等公共服务需求,确保群众搬得出、住得下、能就业、有保障。

三、治理“空心村”的建议

由于“空心村”治理的政策性较强,统筹考虑长远发展和近期建设的关系,提出以下建议:

(一)坚持高位统筹。“空心村” 治理涉及到农村土地利用、农村村庄建设、农村管理长效机制建立等多项复杂的具体工作,需要较高的政治站位和政策把握。建议由市委市政府成立领导小组统筹,以县(市)区、开发区为实施主体,相关行政主管部门协调行动,认真研究涉及到法律、法规的规定和执行情况,分头制定切实可行的支持政策,全面推进工作落实。

(二)开展调查摸底。为科学推进我市的“空心村”治理,建议由规自局牵头、农业农村局和公安局配合,对市域范围开展一次全面、彻底的农村空心化情况调查,摸清底数,建立台帐,结合国土“三调”工作,依据智慧长春建设,建立我市行政村的现状发展数据库,服务于农村建设和乡村振兴战略实施。

(三)确定治理模式。根据调查数据,制定切实可行的“空心村”治理标准和模式:一是易地新建。空置率在50%以上的村庄,尤其是自然条件恶劣、生态环境脆弱等“一方水土养不起一方人”的村庄,全部实施易地新建,原村庄拆除复垦。新建安置点主要在乡(镇)政府所在地或中心村,通过实施村镇提升工程,强化基础设施和公共服务设施建设,提高人口承载能力。二是联村并建。对空置率在30-50%的村庄,绝大多数村民不愿外迁的村庄,就近依托产业基础好、人口吸纳能力强的中心村或主村,建设新型农村社区或中心村。对参与并建的“空心村”实施整体拆迁复垦。三是整治提升。对空置率低于30%,且有一定区位优势、产业基础、文化底蕴和旅游资源的“空心村”,或者群众搬迁意愿较低,暂时不具备搬迁条件的“空心村”,以降低宅基地空置率为目标,对常住人口通过实施小范围拆旧建新、农宅置换、适度集中居住、适度复垦等方式,进一步完善农村人居环境和基础设施建设,发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态,促进农民增收。

(四)组织开展试点。“空心村”治理的根本目标是搬迁农民 “搬得出、稳得住、能致富”,核心是解决搬迁农民土地 谁来种、如何种、农民收入如何保障的问题,如果只改善搬迁农民的居住环境,不考虑搬迁农民与土地之间的联系,就会失去项目推进动力。我市可以结合农村人居环境集中整治的深入开展,适时适度开展“空心村”治理试点工作。建议由规自局牵头,市农业农村局和住建部门配合,在五县(市)区各选择一个“空心村”进行治理试点,集中农民小区建设规模控制在1000户左右。建设时要按照城乡一体化的要求,进一步完善县域乡村建设规划,科学确定重点镇、一般乡镇、中心村、保留村、撤并村的位置和数量,明确空间布局和治理重点。编制“空心村”整治专项规划,明确“空心村”的位置、类型、空心程度和整体搬迁区域。重视历史文化村落和历史建筑保护,妥善处理整治和保护的关系,规范整治行为。

(五)落实政策保障。“空心村”治理是典型的地方政府主导、具有较强公益性的项目,如果没有稳定、优惠的政策作保障,项目就难以顺利实施,农民的实惠就难以落实。一是在资金政策支持方面,要用足土地政策,充分利用城乡建设用地增减挂钩政策和占补平衡政策,争取土地节余指标在我市本地区使用的政策基础上,推进跨省、跨市交易。积极争取省财政过桥借款资金。市级财政应支持一部分启动资金。用足用好已有财政支持政策,整合相关资金,集中用于“空心村”治理工作。二是在拆迁补偿政策方面,要科学制定搬迁补偿标准,搬迁农户退出宅基地后,要参照易地搬迁的有关政策,研究制定置换安置住房或给予货币补偿的相关规定。三是在市场化运作政策方面,建议引进资金实力雄厚、市场信誉良好的企业作为实施“空心村”治理的主体,负责安置、投资、融资和建设,用城乡建设土地增减挂钩节余指标收益偿还其前期投资。鼓励参与“空心村”治理的市场主体与村集体合作,利用腾出的土地开展乡村旅游开发和现代农业园区建设。四是在扩大农民就业政策方面,充分考虑搬迁群众就业需求,加强技能培训,确保有就业愿望、有劳动能力的搬迁人口掌握一技之长。支持组建合作社和引入市场主体,采取联营、入股等方式,盘活闲置资源,发展农家乐、休闲基地等,增加农民的租金、股金、薪金收益。

(六)明确职能分工。根据相关职能部门职责,建议在市委市政府统一领导下,由农业农村部门负责制定“空心村”治理工作方案,对承包地土地流转、集体产权制度改革、农业产业园区建设等进行指导;自然资源部门负责研究落实宅基地退出、城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等方面土地政策;城管部门负责依法做好村庄内的残垣断壁、废弃宅基地和闲置房屋的拆除、改造和利用;住建部门负责对施工建设等工作的管理、指导和验收,研究搬迁补偿标准等方面的政策;人社部门负责对“空心村”人员就业及转移人口就业进行指导;民政部门负责对整体搬迁村庄开展集中养老及康养服务设施建设进行指导;教育部门负责对“空心村”中小学、幼儿园整体搬迁或就地治理进行指导;财政部门负责对“空心村”治理加大财政资金支持;金融部门负责对“空心村”治理提出相关金融支持政策。具体实施时如涉及到其他相关部门职责时,各部门也要积极参与、承担起“空心村”治理任务。

 

作者:长春市农业农村局 沈小立