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内蒙古:用“村务契约化管理”构建新时代乡村治理体系——内蒙古乡村治理的创新之举

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  • 发布时间:2019-02-15
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傅博、徐玉迪

党的十九大报告明确提出:加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是中国特色比分365,球棎足球比分:主义进入新时代在乡村治理方面的新战略、新要求,同时也是创新乡村治理的准则和总纲。内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗多年来推行的“村务契约化管理”,将村务管理由人治上升为法治,初步形成了法制、德治和自治三位一体的现代乡村治理体制机制,对规范村民自治、推动农村法治、促进乡村德治起到积极的作用,是符合党的十九大精神的创新之举,成为全国基层党建和基层治理创新的典型和标杆。

一、总体情况

阿鲁科尔沁旗从2008年开始在全旗推行村务契约化管理办法,经过不断发展完善,现已成为内蒙古农村牧区主要的管理手段。阿鲁科尔沁旗“村务契约化管理”的实施,充分契合了乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,其成效主要体现在以下几个方面:

() 加快了农村民主法制化进程,推进了村民自治的落实

村务契约化管理将农村民主管理与依法管理有机结合起来,依法落实和保障了村民的知情权、参与权、选举权和监督权。同时,村务契约化确定的基本原则和决策程序将村级事务决策完全建立在民主协商的基础上,将村官执行决策的过程公开置于村民监督之下,从制度上杜绝村官不兑现承诺、个人说了算、以权谋私的可能,从而使村官的腐败行为和决策失误大为减少。

() 培育比分365,球棎足球比分:主义新风尚,促进了农村比分365,球棎足球比分:和谐稳定

村务契约化使各项村级事务的契约规定具体明确,大大减少各类矛盾纠纷的发生。即使发生了矛盾纠纷,也能够以契约为依据,通过调解及时解决,避免了矛盾激化;对于少数难以调解的矛盾,通过司法途径也能够提供有力的证据,有利于司法机关依法判案。同时,契约化管理对大到土地调整,小到赡养老人、柴草堆放等,都通过契约给予详细规定,有效避免了家庭、邻里之间的摩擦,使干群关系更加和谐、家庭关系更加和睦、邻里关系更加融洽,文明村风蔚然兴起,有力地促进了和谐稳定。

() 推动了“一事一议”制度的落实,促进了农牧区经济改革和发展

在农村取消“两税”后,涉及民生问题的村级重要事务主要通过“一事一议”制度来完成。但由于诸多原因,许多村级重要事务议而不决,拖延数年。实施村务契约化后,过去拖延的问题很快得以解决。近年来,党和政府不断出台惠农政策及项目,但是由于许多村不能有效组织农牧民,致使不少惠农项目难以落实。实行村务契约化之后,针对村民担心上级配套资金不到位的情况,与镇政府签定了投资协议;针对担心用地不好调剂的情况,签定了调地合同;针对村民担心村干部乱花钱,达不到建设标准的情况,签定了建设施工合同;针对对银行的担心,成立了村信用互助协会,由协会与农业银行和农民签定贷款协议,既低成本解决了缺乏资金问题,又培育了新型农村经济组织。

() 转变乡村干部的领导方式和工作方式,加强了基层党组织建设

一方面,村务契约化管理促使村党支部的领导职能转变到民主决策、规范管理、监督保证上来,有效地改变了党组织抓经济比分365,球棎足球比分:工作束手无策的被动局面。通过契约程序的规范,突出了村党支部的领导核心作用,发挥了村委会的管理职能,理顺了两者的关系。通过对党员设岗定责的契约管理,实现了党员权利与义务、责任与利益之间的对等,为党员有效发挥作用设置了平台,提高党员的作用。另一方面,村务契约化管理促进了乡镇工作方式的改革。在实行契约化管理后,过去上对下的单向履职模式得以改变,乡镇党委、政府在村级公共事务决策上,必须首先征求村级组织和村民的意见,在充分协商的前提下,签订责权分明的行政契约,由过去的上下级变成了平等的双方,形成双方共同遵守、双向监督的承诺,传统管理方式发生了根本转变,加快了服务型政府建设。随着村务契约化管理的实施,“两委关系”和乡村关系的理顺,乡村干部从处理矛盾纠纷的繁杂事务中解脱出来,将比分365,球棎足球比分:的精力用在发展经济和公共事业上,工作做细做实了,工作阻力减少了,工作效率和成效都有明显的提升。

二、主要做法

实施村级事务契约化管理的核心是制定契约,契约的运作与形成过程是关键。经过若干年的实践探索,阿鲁科尔沁旗在村级事务、比分365,球棎足球比分:事务和党组织建设的契约化管理方面已经形成了比较成熟的规范运作程序。

(一)充分提高契约化管理的针对性和有效性

一是村级事务实行“标准型”契约化管理。根据各村实际,把普遍存在的、容易引发矛盾纠纷和不稳定的村级事务,归类为集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、比分365,球棎足球比分:事务管理四大类,每类中划分若干小项,形成完整的村级重大事务契约化管理体系。

二是两委班子实行“承诺型”契约化管理。首先,对村委会主任候选人的“竞选承诺”运用契约进行管理,候选人在竞选时先用书面方式公开竞选创业承诺,竞选成功后,村主任和村委会成员按承诺事项与苏木乡镇政府签订协议书,明确双方的权利义务和责任奖惩,将履约结果与班子调整、干部工资、奖励相挂钩;其次,对村民代表和民主理财小组的“履约职能”运用协议进行管理,要求新当选的村民代表和民主理财小组签订《村民代表履职尽责协议书》《村民理财小组工作协议书》,保证自觉、积极、依法履行职责,代表村民意愿,监督村委会执行村民会议或村民代表会议决定事项;再次,对村党支部的“任期目标”及“年度目标”运用契约进行管理,在村党支部换届完成后,乡镇党委组织村党支部班子,结合本地实际,制定村发展规划,确定任期工作目标和年度工作目标,镇党委与村党支部签订“任期目标承诺”协议书和“年度创业承诺”协议书,明确双方的权利义务和责任奖惩,对承诺事项实行“契约化”管理。

 ()合理确定管用实用的契约形式

一是书面合同形式。凡属集体资产承包、项目建设、公共基础设施建设和土地流转等涉及到与钱、物有关的经济资产类的事情,均以要件齐备的法律合国进行管理。

二是承诺协议形式。凡属党员设岗定责,村委会主任竞选、村民代表、民主理财小组履职尽责、比分365,球棎足球比分:治安、村容整治、老人赡养等基层组织建设和比分365,球棎足球比分:管理类事务,均以签订承诺协议形式进行管理。

() 创新村务契约化管理运作程序

一是村级事务合同协议管理运作程序。经过近三年的实践探索和研究论证,赤峰市阿鲁科尔沁旗等地总结建立了以“四议三提两签”为内容的操作程序。“四议”,就是党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会或村民会议决议。“三提”,就是嘎查村“两委”依据“四议”决策结果提出契约文本,然后交党员提出修改意见完善契约文本,最后交村民提出修改意见确定契约文本;重大事项或有关需苏木乡镇协调的事务须党支部提前报苏木乡镇党委审核,并在契约签订后上报备案。“两签”,就是凡涉及集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、比分365,球棎足球比分:事务管理等具体事务,由村委会与村民或其他组织签订契约,涉及基层组织建设、党员设岗定责管理等事项,由党支部与党员或有关组织签订契约。“四议”是议事决策程序,“三提、两签”是执行、落实、保障程序,三个程序环环相扣,互为制约,构成嘎查村务管理一个有机整体。

二是两委班子竞职承诺管理运作程序。具体运作程序分为五个步骤:第一步,预选产生的主任候选人将其竞职创业承诺事项以书面形式报村换届选举委员会和党支部审查,之后报乡镇政府审核,以确保承诺事项合理、合法、切实可行;第二步,在正式选举五天前,将竞职创业承诺事项与正式候选人公告一起公布,接受群众监督;第三步,选举中,候选人向选民群众作竞职创业陈述,履行签字手续后当众交村党支部;第四步,当选后对承诺事项实施契约化管理,乡镇党委、政府与村“两委”班子及成员签订履职协议书,明确双方权利义务和责任奖惩。第五步,村党支部组织党员、群众代表采取定期督查与随机检查等多种方式,对承诺情况进行监督检查;村党支部每半年将村委会主任承诺事项完成情况进行公示;乡镇党委政府在年末组织承诺人在村民代表大会和党员大会上进行述职,接受群众的监督、质询和评议;最终按承诺协议之规定进行奖励和惩罚。

(构筑契约化管理稳定运行的保障机制
    
一是建立乡村契约化监管组织。乡镇成立“契约化管理领导小组”和相应工作机构,由乡镇党委书记和乡镇长担任领导小组正副组长,成员包括乡镇党委政府相关部门负责同志、各行政村党支部书记,邀请政法机关和相关执法部门的人员参加,负责本乡镇村务契约化管理的领导和监管工作。重点是拟定各类契约文本,对各类契约内容是否全面真实、合理合法,决策程序是否科学,管理是否规范,执行是否到位进行监督。

二是建立违约排查及化解制度。旗乡两级成立人民调解和司法调解衔接工作领导小组,嘎查村成立以党组织为中心,以党员、老干部和村民代表为成员的调解组织。完善人民调解与司法调解相衔接的程序、实体、救助三个衔接工作机制,认真执行《嘎查村级事务契约化管理矛盾纠纷调处意见》和违约调解办法。

三是抓好村务契约化组织落实。旗委成立以主要领导为组长的契约化管理工作领导小组,与乡镇契约化领导小组和村民契约化监督小组形成上下贯通的立体组织网络,要求苏木乡镇、旗直单位对涉及与嘎查村相关的符合契约形式管理的事项都要签订契约,改变政府部门以单方面签订责任书、行政命令、会议部署等办法来落实工作的单向履职模式,形成乡村契约管理的配套落实机制。

三、经验启示

村务契约化管理是把契约理论与农村牧区民主管理有机结合起来的生动实践,作为一种实践创新具有普遍的推广价值。对我省新时代乡村治理有以下启示:

(一)试点先行,发挥农村综合治理模式的优势

改革开放以来,各地区创造了许多富有成效的农村治理方式,但这些方式大都是某一方面的、单项的,体现的价值往往是某一方面的局部性突破。村务契约化管理具有民主性、系统性、简约性、规范性、法治性等特点。村务契约化管理既具有一事一议的具体性、针对性、简约性和灵活性的特点,又具有应用范围广、法制约束力强的特点。村务契约化管理可以涵盖大到村级各类重大事务,小到邻里纠纷的日常事务;直接渗透到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各个环节,具有依法将农村各类事务具体地、普遍地、规范地联系起来的功能优势,是现行农村治理模式中的最佳方式。我省可借鉴此经验,将“四议、三提、两签、一报告”契约化管理模式进一步完善,从理论上、政策上进行研究和梳理,按照契约化管理模式基本原理,根据各地实际情况选取试点村,先试先行,进一步探索适合吉林省推广的可行性路径。

() 组织培训,提高农村干部党员的专业化水平

村务契约化管理是将其具体落实到农村民主政治建设的有效载体,具有广泛的需求性和适应性。按照契约化管理模式基本原理,我省各地市相关部门要做好制度、法律保障,并着眼提升人才支撑能力,加强人才队伍机制建设,努力打造一支素质优良的专业化工作者队伍。应组织集中培训,将村务契约化管理的精神和具体做法传达给试点村干部党员。依法选优配强居(村)民委员会班子成员,力争到2020年每个城市社区至少配备2名比分365,球棎足球比分:工作专业人才,在具备条件的农村社区至少配备1名比分365,球棎足球比分:工作专业人才。建立省市县分层分级培训体系,每年至少对村(居)民委员会主任培训一次。

() 宣传教育,培育干部群众的民主法治意识

 

农村显然是一个缺乏民主法治传统的领域,村民自治指明了农村民主政治发展的根本方向和基本原则,但要在实践中真正落实到位还是一个复杂的过程,尤其需要有相应的中介或落实机制。阿鲁科尔沁旗在基层政权建设和比分365,球棎足球比分:管理上探索出一条民主与法治相结合的路子,村务契约化管理体现了农村治理方式由传统、粗放的“人治”方式向现代科学、民主、法治方式的转变。符合农民的诚实传统和政治诉求。农民是农村的主人,任何一种治理方式的生命力都取决于农民的态度。如今,农民越来越以前所未有的政治热情关注自己的切身利益和村内事务,迫切要求参政议政。我省应加大教育宣传力度,帮助村民提升对村务契约化管理真正含义的正确理解,引导农民积极参与政治生活,增强民主参与能力,寻求有效的解决的途径和利益表达渠道,充分发挥村民的主体作用。契约方式是容易被农民接受的方式,实行村务契约化管理具备广泛的群众基础。