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广西:支持文化旅游高质量发展

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  • 发布时间:2020-05-25
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开发开放处 谷妍颖摘录整理

 

    2019年底,广西出台了《比分365,球棎足球比分:支持文化旅游高质量发展的用地政策》,这是文化和旅游部门机构整合以来,省级政府出台的第一个专门针对文化旅游高质量发展的综合性用地政策文件,对于各地制定文化产业和旅游产业用地政策,推动文化和旅游的政策融合有着积极的借鉴作用。

    一、文件出台的背景

   (一)响应中央对文化产业和旅游产业高质量发展的要求。在2018年全国宣传思想工作会议上,习近平总书记指出“要推动文化产业高质量发展”。2019年中央经济工作会议确定“推动旅游业高质量发展”。土地是文化产业和旅游产业发展的基本生产要素之一,《中华人民共和国文化产业促进法草案(草案送审稿)》对文化企业的用地支持内容进行了重点考虑,《中华人民共和国旅游法》规定“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求”。广西出台以文化旅游高质量发展为导向的用地政策文件,明确了“增强土地要素保障能力,促进全区文化旅游高质量发展”的政策目标,体现了广西对产业用地政策的重视。

    (二)贯彻落实国家支持文化和旅游发展的用地政策。党的十八大以来,党中央、国务院就文化产业和旅游产业发展做出了一系列重要部署,提出了一些鼓励产业发展的用地政策。2019年,国务院办公厅印发《比分365,球棎足球比分:进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》,提出了“鼓励各地利用老旧厂房开设文化和旅游消费场所,落实土地支持政策”。自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》中,梳理了近年来国务院、国务院办公厅及自然资源部等部门印发的规定了直接适用于文化和旅游行业的用地政策的规范性文件13个,其中以国务院、国务院办公厅名义印发的文件7个。此外,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》和近年来出台的中央一号文件中均包含了丰富的文化产业和旅游产业用地政策。广西出台的文化旅游产业用地政策承接细化了国家已出台政策中比分365,球棎足球比分:“规划计划、用途管理、土地供应方式、土地、集体用地”等方面的核心措施,这些措施要解决的问题都是文化和旅游项目在规划建设过程中会遇到的实际问题。

    (三)总结桂林产业用地改革试点经验。2009年,国务院印发《比分365,球棎足球比分:加快发展旅游业的意见》(国发〔200941号),提出“深化旅游业改革开放”的任务。同年,国务院印发《比分365,球棎足球比分:进一步促进广西经济比分365,球棎足球比分:发展的若干意见》(国发〔200942号),提出了“建设桂林国家旅游综合改革试验区”。2012年,经国务院同意,国家发展改革委正式批复了《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》,同年,广西桂林被确定为全国5个旅游产业用地改革试点城市之一。2013年,原国土资源部正式批复《桂林旅游产业用地改革试点总体方案》,支持桂林国际旅游胜地建设,标志着桂林旅游产业用地改革试点工作正式启动。同年,广西成立了自治区桂林旅游产业用地改革试点工作领导小组,出台了《自治区国土资源厅指导桂林旅游产业用地改革试点工作方案》,制定了改革的时间表和路线图。其后,先后指导桂林市制定了《桂林旅游产业用地改革试点若干政策》《桂林市重点旅游片区发展规划(2014-2020)》《桂林市旅游产业用地基准地价体系》等文件。2019年底,在对桂林用地改革的十年探索进行系统总结后,广西出台了新的文化和旅游产业用地政策文件。

     二、解决的重点问题

    (一)解决产业用地政策落地难问题。如何推动国家引导性产业用地政策落地,是文化产业和旅游产业发展中的一个重要课题。国家层面制定的文化和旅游产业用地政策具有宏观性,很多措施在原则上提出了有利于产业发展的意见,省级层面和市县可将国家政策和各地产业发展实际相结合,研究和制定更加具有操作性的文化和旅游项目用地政策。广西出台文化旅游高质量发展的用地政策,对以往文化和旅游项目用地的一些难点和热点问题提出了解决措施,搭建了上下政策承接的桥梁。桂林市政府在开展旅游产业用地改革试点过程中,更是对产业用地政策进行了操作层面的细化,印发了《桂林市旅游产业用地项目规划修改与调整管理暂行办法》《桂林旅游项目用地供应管理暂行办法》《桂林市旅游项目用地专项年度计划指标管理暂行办法》《桂林市旅游用地报批管理暂行办法》《桂林市农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》等配套措施,使产业用地政策规范化、流程化。

    (二)解决项目规划衔接和用地指标问题。产业规划与国土空间规划的动态衔接是个难点问题,现有土地利用规划文本中已将文化和旅游项目纳入重点建设项目清单和不确定选址建设项目清单,但由于文旅项目的规划建设具有不确定性,存在较多的规划调整和增加建设用地指标的情况。广西制定政策时,对此进行了重点考虑。一是规划衔接问题,广西通过将文化旅游项目用地纳入国土空间规划、制定在乡(镇)国土空间规划和村庄规划中预留规划建设用地机动指标、自治区文化旅游重大项目库可依法按程序修改规划、拟申报用地位于允许建设区范围内增减挂钩图层可直接进行用地报批等措施,保障文化和旅游项目建设的“合规性”。二是用地指标保障问题,通过统筹保障自治区文化旅游重大项目用地计划指标、优先调剂自治区文化旅游发展大会承办城市项目库的项目用地计划指标、安排一定比例的年度新增建设用地计划指标支持“文化旅游+扶贫”等方式,对文化和旅游项目用地计划指标进行保障。

    (三)解决项目用地成本控制问题。文化和旅游建设项目往往投资大,回收期长,能否有效控制用地成本是文旅项目能否健康运营的一个重要问题。广西出台了几方面有利于控制用地成本的措施。一是项目配套设施按现农用地、未利用地管理,包括:绿地等自然景观用地,亭台楼阁(单体占地面积不超过150平方米,总用地面积不超过20亩),栈道、骑行道、登山道、标识系统、厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯、医疗救护点,房车临时休憩点、可移动集装箱和木屋、帐篷、露营台等总占地面积不超过5亩的临时性设施用地,路面宽度(车行道)不超过8米的旅游道路用地等。文旅项目的景观等配套设施类型多样,涉及农用地、未利用地规模大,保持原土地用途,减少使用建设用地,可以减少用地成本。二是采用灵活的供地方式,包括参照广西工业用地弹性出让管理办法相关规定,可采取长期租赁(不超过20年)、先租后让、租让结合、弹性年期(不超过50年)等方式;根据规划用地性质和土地用途点状供地(20191231日,广西自然资源厅印发了《比分365,球棎足球比分:实施点状供地助推乡村振兴的通知》,对点状供地政策的使用方式进行了进一步明确规定);对利用非经营性国有划拨土地兴办文旅创意产业项目的,可以依法办理协议出让、作价出资、租赁等有偿使用手续;对各类市场主体合作利用工业厂房、商业街等兴办文旅创意项目,利用国有林场原有设施开发森林休闲项目,如符合《划拨用地目录》的可按划拨用地办理手续,不符合划拨要求,符合协议出让规定,可采取协议出让办理手续。三是其他降低文化旅游用地成本的措施,包括:土地出让收入支持重点项目基础设施等配套项目建设;制定差别化、细分化的文化旅游用地基准地价;土地出让价款分期付款;免费提供地图、测绘信息等。

    (四)解决利用农村集体用地发展产业问题。一是鼓励乡村文化旅游开发企业通过参与土地整治和生态修复工程,新增耕地经核定后可优先用于本企业文化和旅游项目的占补平衡。二是农村集体经济组织和农民个人可以以自行或与企业合作等方式盘活利用空闲农房、宅基地和其他农村集体建设用地。三是支持行政村对村级集体未承包到户的土地、森林、水面等资源,自主开发或引进企业联合开发文化和旅游项目。四是鼓励各市、县以农村全域土地综合整治工程为平台,统筹实施各类整治项目,将整治修复后的土地进行复合利用,发展文化和旅游产业。广西为文化和旅游企业、农村集体经济组织和农民个人、市县等不同主体利用农村集体土地参与文化产业和旅游产业发展提供了政策支持。

    三、对其他地区的借鉴意义

 

   (一)推动产业用地政策的上下贯通、左右衔接。在上下贯通方面,广西承接细化了国家产业用地政策,吸收了区内桂林市等地产业用地改革的有效做法。在左右衔接方面,广西产业用地政策衔接了广西推动文化旅游高质量发展的其他政策工具,包括与广西文化旅游重大项目库的衔接,与广西文化旅游发展大会承办城市项目库的衔接,与全域土地综合整治与生态修复工程的衔接等。

   (二)统筹考虑文化产业和旅游产业用地政策。文化产业和旅游产业的产品形态和服务形式上有差异性,但产业发展规律、资源空间利用、服务对象上有共通性。广西文件将文化产业用地政策和旅游产业用地政策进行统筹考虑,兼收并蓄了两个产业已有用地政策的亮点,体现了文化和旅游融合发展的理念,有利于统筹规划文化产业和旅游产业发展。

   (三)保持产业用地政策的连续性和系统性。一是政策的连续性。用地政策探索往往是从改革试点开始,切口小,效果实。在法律法规的框架内,可以通过在局部地区开展前期研究、制定方案、操作实施、评估效果等,进行产业用地政策试验,然后总结有效的经验和做法,制定配套措施,形成具有可操作性的产业用地政策体系。二是政策的系统性。文化产业和旅游产业涉及用地类型多样,产业形态丰富,涉及相关政府部门管理职责较多,相关配套政策也可以不断增补完善。北京市在保护利用老旧厂房发展文化产业时,就先后出台了《比分365,球棎足球比分:保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》《比分365,球棎足球比分:推动老旧厂房拓展文化空间指导意见落地实施的工作方案》《保护利用老旧厂房拓展文化空间项目管理办法(试行)》《北京市文化创意产业园区和市级文化创意产业园“服务包”工作方案》(其中提出了编制“保护利用老旧厂房拓展文化空间办事服务手册”措施)等一系列政策文件,打通政策实施的“最后一公里”。

从广西的有效做法看,各地可以将研究制定文化和旅游产业用地政策作为切入点,在贯彻落实党的十九届四中全会提出的“深入推进简政放权、放管结合、优化服务”“完善以高质量发展为导向的文化经济政策”“完善文化和旅游融合发展体制机制”“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度”等方面做出积极有益的工作探索,进一步推动文化产业和旅游产业高质量发展。

 

来源:中国旅游报